Danemark et Groenland

Le Danemark fait partie des pays les plus influents dans la région arctique, étant grâce au Groenland l’un des cinq États riverains de l’océan Arctique. Il fut néanmoins le dernier État arctique à publier sa stratégie arctique en 2011, en raison de très longues négociations entre les trois entités du Royaume¹http://usa.um.dk/en/~/media/USA/Washington/Arctic_strategy.pdf : le Danemark, le Groenland et les îles Féroé, et de la difficulté à concilier la vision arctique de ces différents territoires. À ce titre, le Groenland est un cas unique dans la gouvernance arctique, puisque sans être un État, c’est sur son sol qu’a été signée la Déclaration d’Ilulissat en 2008. Sa faible population²Au 1^er juillet 2015, il y avait 56 114 habitants au Groenland (source : site Statistics Greenland), à comparer avec la population des autres États côtiers de l’Arctique : les États-Unis (312,5 millions), la Russie (143 millions), le Canada (34 millions), la Norvège (4,9 millions)., son économie fragile et son manque de main d’œuvre qualifiée et d’élite politique en font cependant le maillon le plus faible d’une chaîne arctique composée des États-Unis, de la Russie, du Canada et de la Norvège.

Territoire éminemment stratégique de l’Arctique, le Groenland n’a jamais été un lieu de combat, même au plus fort de la Guerre froide. La base militaire de Thulé, au nord du Groenland, est cependant un encore élément critique de la défense américaine. Après avoir été une base majeure de la Guerre Froide où stationnaient de nombreux bombardiers nucléaires, elle constitue encore un point clef du système anti-missile américain. Mais aujourd’hui, les formes de domination qui s’exercent et les intérêts qui s’opposent au Groenland apparaissent davantage économiques et symboliques que militaires. Le Groenland représente dès lors un enjeu majeur pour l’UE et plus généralement pour les États intéressés par la région, notamment face aux conséquences peu contrôlables d’une indépendance qui s’esquisse à grands traits.

La politique arctique du Danemark est rendue complexe par le statut d’autonomie dont disposent les Iles Féroé et surtout le Groenland. Derrière un consensus affiché, il existe des divergences et des tensions entre le Danemark, les Iles Féroé et le Groenland. Ces difficultés, qui trouvent leur source dans les relations sensibles entre ancienne puissance coloniale et ex-colonies, se trouvent exacerbées par l’intérêt international croissant pour l’Arctique. Cela est particulièrement vrai pour le Groenland, qui compte bien sur la richesse de son sol et de son sous-sol pour parvenir à l’indépendance.

En 1972, le Groenland, alors assimilé à un département danois, avait voté contre l’adhésion au Marché commun européen mais l’ensemble des voix au Danemark et au Groenland étant en faveur de cette entrée dans la Communauté Économique Européenne, le Groenland a intégré l’ensemble européen l’année suivante malgré sa volonté, avant de sortir du Marché commun en 1985. Les conséquences économiques de cette adhésion ont conduit le Groenland à obtenir une autonomie interne au sein du royaume du Danemark en 1979, et son autonomie a été renforcée en 2009, comme un dernier stade avant son indépendance potentielle. C’est dans ce cadre qu’un différend entre le Danemark et le Groenland est apparu concernant la question sensible de l’exploitation de l’uranium, sujet de préoccupation pour les autorités danoises.

Le Groenland a introduit une politique de tolérance-zéro par rapport aux mines d’uranium en 1988. À la suite de l’application de la loi sur son autonomie renforcée, le Groenland a pu exercer son autorité entière sur ses propres ressources, hydrocarbures et minéraux, auparavant supervisées par le Danemark. En octobre 2013, le Parlement groenlandais a voté l’abandon de l’interdiction de l’extraction de matériaux radioactifs, ouvrant la possibilité pour les entreprises d’extraction d’uranium.

Les derniers rebondissements de ce bras-de-fer datent de janvier 2016³« Denmark and Greenland confirm uranium agreements », World Nuclear News, 2 février 2016 http://www.world-nuclear-news.org/UF-Denmark-and-Greenland-confirm-uranium-agreements-0202164.html, alors qu’un accord a été signé entre les autorités danoises et groenlandaises. L’accord établit une coopération entre le Danemark et le Groenland et encourage l’effort du Groenland de développer ses mines d’uranium, tandis que le Danemark s’engage à assurer le respect des standards internationaux en termes de paix et de sécurité.

La fin de l’interdiction de l’exploitation des mines d’uranium a été cruciale notamment pour le développement du projet de Kvanefjeld, exploité par Australia’s Greenland Minerals and Energy. Ce gisement serait l’un des plus grands du monde encore inexploité⁴http://www.ggg.gl/.

Les enjeux sécuritaires au Groenland

La position géostratégique du Groenland entre l’Europe et l’Amérique a été employée durant la Seconde guerre mondiale pour permettre le ravitaillement des troupes russes par les États-Unis. Ces derniers ont même proposé plusieurs fois au Danemark d’acheter le Groenland, et si le Danemark a toujours refusé, il a facilité l’installation de plusieurs bases militaires américaines durant la Guerre froide, permettant aux États-Unis d’assurer leur défense en cas d’attaque soviétique. La base militaire de Thulé, au nord du Groenland, est encore un élément critique de la défense maritime.

La défense du Groenland est garantie par un accord séparé avec les États-Unis (1951, mis à jour en 2004, le territoire étant géographiquement exclu de l’OTAN). Le Danish Defence Agreement 2013-2017⁵Danish defense agreement 2013-2017 (2012)
http://www.fmn.dk/eng/allabout/Documents/TheDanishDefenceAgrement2013-2017english-version.pdf (2012) planifie l’adaptation de la défense du royaume aux nouvelles conditions géopolitiques de l’Arctique⁶« Climatic change in the Arctic has led to increased geographic accessibility, which has resulted in increasing awareness of the right to extract natural resources, and in a generally larger commercial and scientific activity in the Arctic. The Parties to the Defence Agreement have agreed that the capacity of the defence to perform tasks in the Arctic needs to be adjusted in the light of this development » Danish defense agreement 2013-2017 (2012).. Ce document prévoit la consolidation de deux commandements existants (îles Féroé et Groenland) en un nouveau Commandement de l’Arctique basé à Nuuk (Groenland) et la création d’une force de réaction rapide interarmées (Arctic Reaction Force) constituée autour d’une petite force permanente (Arctic Special Force). Sa Marine est plutôt bien dotée en bâtiments récents : neuf patrouilleurs, quatre frégates brise-glaces Thetis, deux navires de soutien Absalon, trois frégates Iver Huitfeldt entrées en service en 2012-2013. En outre, Copenhague dispose de trois avions de patrouille maritime⁷Site de la Marine danoise : http://www2.forsvaret.dk/eng/Organisation/Navy/Pages/Navy.aspx.

La question de la sécurité en mer continue cependant d’inquiéter le Danemark en raison de l’augmentation du trafic constaté près du Groenland. L’état-major arctique installé en 2012 à Nuuk, capitale du Groenland, a pour but d’assurer la surveillance et la sécurité environnementale, ainsi que la coordination concernant la recherche et les secours en mer. Des études sont en cours visant à définir les moyens à développer pour satisfaire les besoins (drones, satellites) d’observation et de communications au Groenland, et mettre en place des partenariats pour la mise à disposition de moyens spécialisés : bâtiments hydrographiques, aéronefs de patrouille maritime, couverture satellitaire, etc.⁸Arctique : Préoccupations européennes pour un enjeu global, Rapport d’information n° 684 (2013-2014) de M. André Gattolin, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 2 juillet 2014 http://www.senat.fr/rap/r13-684/r13-6841.pdf

L’enjeu des ressources et des terres rares

Pour le Groenland, la fonte de la calotte polaire groenlandaise est à la fois une transformation exceptionnelle de l’environnement et une opportunité de pouvoir accéder aux ressources que contiennent sol et sous-sol : gisements miniers et d’hydrocarbures, terres rares.

Parmi les projets récents, la compagnie australienne Greenland Minerals and Energy Ltd a découvert ce qui pourrait être le plus grand gisement mondial de métaux rares au sud de l’île. Le groupe américain Alcoa envisage l’implantation d’une grande usine d’alu­minium sur la côte ouest, à Maniitsoq. Mais c’est surtout le projet de la société London Mining, entreprise londonienne mais appuyée par des investisseurs chinois, qui défraie la chronique : un projet de plus de deux milliards de dollars d’investissement est évoqué pour l’exploitation d’une mine de fer⁹“Chinese group General Nice takes over Greenland mine”, Financial Times, 11 janvier 2015
http://www.ft.com/cms/s/0/22842e82-9979-11e4-a3d7-00144feabdc0.html#axzz3yFCInaib.

Figure n°1 : Les ressources énergétiques et minières du Groenland en 2014¹⁰http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cartes/ressources-petrole-hydrocarbures/c001639-les-ressources-energetiques-et-minieres-du-groenland-en-2014

Le Groenland voit souvent la Norvège comme un exemple de développement, en souhaitant fonder son indépendance sur le secteur des hydrocarbures et ainsi sécuriser une économie solide. Fort de l’exploitation des richesses de son sous-sol, il pourrait en quelques décennies passer d’un pays de pêcheur à une « pétromonarchie ». Cependant, les Groenlandais savent que l’investissement privé sera nécessaire pour exploiter les mines et les stocks de gaz et de pétrole, le Groenland ne possédant pas les moyens industriels nécessaires pour procéder à ce développement. La crainte est grande pour Copenhague, l’UE et la société civile de voir le territoire connaître une « africanisation » et se retrouver entre les mains de groupes, sans bénéfice réel pour la population et au détriment de l’environnement et du mode de vie traditionnel des Inuits qui composent la majeure partie de la population. La baisse brutale des prix du brut pourrait cependant dans l’immédiat mettre un terme aux explorations et aux projets d’exploitation d’hydrocarbures au Groenland.

Un intérêt international

Carrefour des intérêts américains, européens et asia­tiques dans la région, le Groenland a connu ces dernières années un intérêt sans précédent pour son territoire de la part de nombreuses puissances. L’intérêt récent des pays asiatiques pour le Groenland est essentiellement économique.

La visite historique du président sud-coréen Lee Myung-bak au Groenland en 2012, sans escale au Danemark et sans la présence du Premier ministre danois, a conféré au pays le statut de quasi-État dans ses relations étrangères, grâce à sa souveraineté dans le domaine de la gestion des matières premières de son territoire.

La Chine, dans la continuité de la création d’un institut de recherche au Svalbard, a fait part de sa volonté de mener des recherches au Groenland sur les impacts du changement climatique en Arctique (déclaration du ministre danois des Affaires étrangères sur la Stratégie arctique du 22 août 2011¹¹http://um.dk/da/~/media/UM/Danish-site/Documents/Politik-og-diplomati/Nyheder_udenrigspolitik/2011/UMerens% 20tale220811.ashx ). La Chine pourrait prendre, par ses investissements, la place au Groenland pour l’instant laissée vacante par les États arctiques et l’Union européenne. Elle qui détient un quasi-monopole sur l’exploitation des terres rares¹²La Chine contrôlait en 2012 plus de 97% de la production mondiale de terres rares. suit avec attention le développement de leur prospection au Groenland qui reste liée à celle de l’uranium. En 2005, la visite en Chine de Hans Enoksen, Premier ministre du Groenland, montre un intérêt de la Chine pour le Groenland, à l’époque l’intérêt international pour les territoires arctiques n’était pas si grand. En mai 2010, le Danemark a accueilli la première délégation d’investisseurs chinois qui ont signé des contrats et des lettres d’intention dans le domaine de l’énergie, de l’agriculture, et de la sécurité alimentaire, pour un total estimé de 740 millions de dollars. A la suite de ces accords, le Danemark a soutenu la candidature de la Chine au poste d’Obser­vateur au Conseil de l’Arctique¹³Alexandre Pereira da Silva « China also look towards the Arctic », Austral: Brazilian Journal of Strategy & International Relations, v.3, n.6, Jul.-Dec. 2014, pp. 95-117
http://seer.ufrgs.br/index.php/austral/article/viewFile/49873/33169. La visite d’une délégation groenlandaise en Chine en novembre 2012 démontre que la compétition pour l’accès aux ressources naturelles du Groenland est rude et qu’il entend diversifier ses partenariats en se tournant notamment vers des éco­nomies asiatiques en pleine croissance.

Les prochaines années devraient être déterminantes et pourraient marquer une présence chinoise durable dans l’Arctique, d’autant que les autorités danoises se montrent intéressées par les déclarations chinoises d’engagement (recherche, développement économique, investissement…) au Groenland. Le Groenland est donc à la recherche de nouveaux investisseurs ; l’autonomie renforcée juridiquement et politiquement en 2009 n’a pas été suivie d’un renforcement de l’autonomie financière. L’économie groenlandaise reste encore trop peu développée ; plus de 40% du PIB du Groenland provient de transferts financiers de l’État danois.

Le renforcement de la relation avec le Groenland apparaît comme un enjeu clé de la politique arctique européenne¹⁴http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/join_2012_19.pdf « The Commission proposal for a strengthened partnership between EU and Greenland also provides for the possibility to cooperate regarding the protection of Greenland’s environment, while ensuring the development and diversification of its economy. The partnership would also allow for an enhanced dialogue on natural resources in order to share know-how and experience. In the framework of the EU-Greenland partnership, a letter of intent on co-operation in the area of mineral resources was signed on 13 June. ». L’UE ne veut pas laisser le Groenland à la merci d’une aide étrangère, susceptible de provenir d’un État qui pourrait conduire à un contrôle officieux de la politique de gestion des ressources naturelles du territoire. La dimension arctique de l’UE a été élaborée au Groenland, un territoire qui n’est pourtant pas dans l’UE : en 2002, la présidence danoise du Conseil de l’UE et Groenland Home rule ont amené les représentants des États de l’UE à Illulissat où la « fenêtre arctique » de la dimension nordique de l’UE a été mise en place.

A la suite de cela, des accords ont été conclus en 2012 visant à la coopération dans le domaine des matières premières entre l’UE et le Groenland¹⁵Depuis 1985, date de son retrait du Marché commun, le Groenland est associé à l’Union européenne en tant que pays et territoire d’outre-mer (PTOM), mais l’UE maintient un soutien financier depuis lors. Le Groenland est, avec l’île française de Saint-Barthélemy, le seul territoire à avoir quitté la construction européenne. Néanmoins, depuis 1992, le Groenland dispose d’une représentation permanente auprès de l’Union européenne., lors de la visite du vice-président de la Commission européenne au Groenland, et avaient suscité beaucoup d’espoir quant à la volonté européenne de sécuriser son approvisionnement en terres rares, devant la crainte d’une acquisition chinoise.

Les relations entre l’UE et le Groenland s’appuient sur de multiples accords de coopération, visant entre autres au soutien financier à des politiques particulières comme l’éducation de la jeunesse (217,8 millions d’euros seront versés au secteur de l’éducation et de la formation professionnelle au Groenland pour la période 2014-2020).¹⁶L’élite politique du Groenland n’est actuellement constituée que de 44 personnes (9 ministres, 31 parlementaires et 4 maires) (Damien Degeorges, L’Arctique : une région d’avenir pour l’Union européenne et l’économie mondiale, Fondation Robert Schuman, Question d’Europe n°263, 7 janvier 2013.). D’où l’enjeu critique de l’éducation (qui permet entre autres à l’Union européenne d’avancer ses intérêts par le biais du soft power) et d’une meilleure connaissance des enjeux internationaux. Au cours de la période 2007-2013, le Groenland a bénéficié d’un soutien financier s’élevant à 25 millions d’euros par an. Le partenariat UE-Groenland complète l’accord de par­tenariat UE-Groenland dans le secteur de la pêche (FPA), et en 2010, l’Agence européenne de l’environ­nement (AEE) et le Groenland ont signé un accord de coopération pour favoriser le développement durable. Enfin, en janvier 2012, l’AEE et le ministère de la Santé du Groenland ont également signé un accord de coopération couvrant les questions de l’environnement et de la santé.¹⁷« Élaboration d’une politique de l’UE pour la région de l’Arctique : progrès réalisés depuis 2008 et prochaines étapes », Commission Européenne, 2012 –
http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/sea_basins/arctic_ocean/documents/join_2012_19_fr.pdf

Devant de tels enjeux économiques, sans compter une dimension stratégique bien comprise de beaucoup d’États, la sécurisation d’une économie solide en cas d’indépendance du Groenland est un enjeu essentiel des futurs développements dans l’Arctique. L’expérience connue par l’Islande durant la crise financière mondiale démontre la nécessité pour un État arctique de rester solide économiquement, d’autant plus pour un territoire riche en ressources naturelles comme le Groenland.

Pour l’UE, laisser un Groenland à la merci d’une aide étrangère et qui pourrait conduire à un contrôle officieux de la politique de gestion des ressources naturelles du territoire est un risque trop important. L’UE semble s’être donné le rôle de « filet de protection » économique dont l’éventuel État groenlandais aura besoin, en l’absence de la subvention annuelle de l’État danois.